11.10.1991
Praha, Černínský palác
(dodatečný záznam)
Chtěl bych se pokusit v sedmi myšlenkách nastínit nejaktuálnější problémy, které souvisí s místní demokracií u nás, přičemž se musím vyhnout detailům, které mohou být později doplněny v diskusi.
1. Místní demokracie v Československu má své tradice. Navazuje na středoevropské kontinentální právo, v České republice to bylo právo rakouské, na Slovensku to bylo právo uherské1. To také je patrně zdrojem některých našich současných problémů. Nyní při obnově demokratických struktur je pro nás naše právní tradice pokladnicí zkušeností: legislativních textů, judikatury2, výkladů a komentářů.
2. Jaká je tato tradice v územní samosprávě? Můžeme ji charakterizovat dvěma rysy. Předně je to trojinstanční postup, typický pro kontinentální právo, který má u nás hluboké kořeny. Za druhé je to výrazné oddělení samostatné (přirozené) a přenesené (svěřené) působnosti. Výrazné oddělení mělo své historické důvody. Samostatná působnost byla především záležitostí českou, přenesená záležitostí německou. Podstatné je, že obojí působnost existovala na každé instančním úrovni.
V současné době máme samosprávu pouze obecní, státní správu na úrovni obce a okresu. Parlament dosud žádné rozhodnutí o územně správní členění neučinil. Domnívám se, že by bylo vhodné při hledání řešení brát ohled na tyto hluboké kořeny.
3. Před rokem jsme přijali novelu ústavního zákona, v níž je zakotveno postavení obcí. Často však dochází k nedorozumění. Samospráva je chápána jako samostatná moc ve státě, vedle moci zákonodárné, výkonné a soudní. Ve skutečnosti je provázána s mocí výkonnou, exekutivou a administrativou. Jak to najdeme v různých učebnicích z tehdejší doby, jde o „laický živel ve státní správě“. Se zlepšením stavu našeho školství a v důsledku toho se zvětšením počtu odborníků v obcích lze očekávat, že bude možné samostatnou působnost v budoucnosti rozšiřovat3. To se týká jak samosprávy územní, tak i samosprávy profesní (profesních komor).
4. Jaká je právní povaha samosprávy? Jde o veřejnoprávní korporaci. Někteří legislativci však nad takovým termínem nechápavě kroutí hlavou. To je způsobeno střetem socialistického právního řádu a skutečného práva. Socialistické právo nezná rozdíl mezi veřejným a soukromým právem. Na základě ideologické formule, že „zájmy jednotlivce jsou totožné se zájmy celku“ byl pojem veřejného práva zrušen. Musím přiznat, že socialistický právní řád byl velmi důsledný a ideologicky konzistentní4. V současné době má v našich zákonech obec postavení pouze právnické osoby, někteří politikové jí upírají veřejnoprávní povahu (neboť tento pojem vůbec neznají). Avšak bez pochopení obce, jako veřejnoprávní korporace se nemůžeme dostat dál.
5. Co je obec? Cosi, co má stejně prastarý historický původ jako rodina. V našem ústavním zákoně se říká, že obec je společenství občanů, kteří rozhodují samostatně o svých společných záležitostech5. Zde často dochází rovněž k závažnému omylu. Obec bývá ztotožňována s volenými orgány obce. Avšak volené orgány jsou prostředkem správy obce, nikoliv obcí. V rámci své územní působnosti vykonávají na základě zákona určitou moc. A každá moc může být zneužita. Úkolem státu je vykonávat dohled nad samosprávou a chránit občany obce před případným zneužitím moci. Toho si musí být vědomi představitelé výkonné i zákonodárné moci. Musí chránit svobodu občana před zneužitím moci6.
6. Jak jsou u nás orgány obce voleny? Zde je rozdíl mezi Slovenskem a Českou republikou. Na Slovensku platí jiný volební zákon. Například starosta je volen přímou volbou. My jsme v České republice přijali volební zákon odlišný od původního vládního návrhu. Jde o většinový volební systém s vícemandátovými obvody, s možností panašování a s d’Hondtovým způsobem přidělování mandátů. Tento systém se velmi osvědčil a jsme na něj hrdí. Dokonce někteří uvažují, zda by neměl být zaveden také pro volby do ČNR.
K charakteristice obcí bych ještě dodal, že v současné době není dořešena problematika financování obcí. Souvisí totiž s daňovou reformou a bude možné jí řešit teprve od počátku roku 1993. Z nevyjasněného finančního postavení obcí však plyne tendence k desintegraci. V současné době máme v České republice 5000 obcí a počátkem příštího roku má vzniknout dalších 1200 obcí. Uvědomujeme si, že to je opačný trend, než jaký existuje ve stabilních demokraciích, kde se obce sdružují především z důvodů ekonomických. Ale tuto situaci nedokážeme řešit dříve, než v roce 1993.
Zde si dovolím poznámku ke zmíněnému lustračnímu zákonu a jeho údajnému rozporu s listinou lidských práv. Úkolem státu je chránit práva a svobody občanů, nikoliv politiků.
Tvrzení, že obec je společenstvím občanů a nikoliv volený orgán, opřené o naší ústavu pokládám za zásadní. Samozřejmě samospráva potřebuje právní ochranu před neoprávněnými zásahy jiné vyšší státní moci, ale ta je podle mého názoru v zákonech dostatečně zajištěna.
7. V současné době nemáme žádnou vyšší samosprávu, než obecní. To nám působí mnoho problémů, například i v regionální spolupráci se zahraničím. Řešení je obtížné: opustili jsme socialistické pojetí, v němž i samospráva byla znárodněna, ale dosud se nepodařilo prosadit postavení obce jako veřejnoprávního subjektu, obec je pouze právnickou osobou. Proto také neumíme vybudovat vyšší samosprávu, která se koncipuje jako veřejnoprávní korporace obcí.
Závěrem bych chtěl citovat jednoho vídeňského profesora, s nímž jsme naše návrhy probírali, který charakterizoval proces obnovy demokratických struktur v Československu takto: „Pokoušíte se o dalekosáhlou decentralizaci, ale chybí vám koordinační mechanismy“. Myslím, že jeho věta platí nejen pro místní demokracii, ale i pro naší federaci. Přál bych si, abychom našli rovnováhu mezi decentralizací a koordinací jak pro samosprávu, tak i pro naší federaci.
Děkuji.
————
1) Bylo by ještě možné doložit jistý vliv německé, francouzské a částečně americké legislativy. Domnívám se, že například v oblasti občanského zákoníku, trestního zákoníku apod. by bylo možné respektovat tyto historické kořeny, aniž by tím utrpěla funkčnost federace. Teorie federalismu však nechává poměrně úzký prostor pro funkční řešení. Pokoušet se promítat národní specifičnost do uspořádání federace je přinejmenším neobratné, nebo to má pouze nepatrný dopad na obyvatelstvo částí federace, kromě případu, kdy federace přestane poskytovat ekonomické výhody společného trhu a další výhody a dopad se projeví na obyvatelstvu negativně v životní úrovni.
2) Zejména studium judikatury nás může upozornit na případné nedostatky, které se v tehdejších zákonech vyskytovaly.
3) Bude-li například v každé obci několik odborníků na dějiny umění, bude možno svěřit ve větší míře i státní správu památek obcím do samostatné působnosti.
4) Vycházel však z nesprávných předpokladů, mimo jiné např. z toho, že člověk je ve své podstatě dobrý, takže je možné vytvořit ideální společnost – komunismus. Reálné demokracie budují vzájemné vazby a kontrolní mechanismy, protože vycházejí z toho, že člověk je schopen špatnosti.
5) Čl. 86 ústavního zákona 100/1960 Sb., ve znění pozdějších předpisů: Obec je samostatný územní celek, sdružující občany, kteří mají na jejím území trvalý pobyt.
6) V obci může dojít k vytvoření místní mafie. V takovém případě je nutné zastupitelstvo obce rozpustit a vypsat nové volby. Podobně když by bylo zastupitelstvo nečinné (vůbec se neschází), nebo kdyby bylo neschopné cokoliv rozhodnout kvůli rozložení politických sil.