Warning: Parameter 1 to wp_default_scripts() expected to be a reference, value given in /www/doc/www.payne.cz/www/WP15/wp-includes/plugin.php on line 600

Warning: Parameter 1 to wp_default_styles() expected to be a reference, value given in /www/doc/www.payne.cz/www/WP15/wp-includes/plugin.php on line 600

Warning: Parameter 2 to M_DataMapper::set_custom_wp_query_where() expected to be a reference, value given in /www/doc/www.payne.cz/www/WP15/wp-includes/plugin.php on line 291

Warning: Parameter 2 to M_DataMapper::set_custom_wp_query_groupby() expected to be a reference, value given in /www/doc/www.payne.cz/www/WP15/wp-includes/plugin.php on line 291

Warning: Parameter 2 to M_DataMapper::set_custom_wp_query_fields() expected to be a reference, value given in /www/doc/www.payne.cz/www/WP15/wp-includes/plugin.php on line 291

Warning: Parameter 2 to M_DataMapper::set_custom_wp_query() expected to be a reference, value given in /www/doc/www.payne.cz/www/WP15/wp-includes/plugin.php on line 291
Jaké jsou možnosti územního členění? | Jiří Payne

Jaké jsou možnosti územního členění?

1.9.1992

První republika

Již při vzniku naší republiky bylo zřejmé, že zemské zřízení neodpovídá potřebám moderní účelné a levné státní správy, že je přežitkem rakouské monarchie, která jej vytvořila ne příliš šťastně k řízení velkého vícenárodnostního impéria. Tak v roce 1920 byl schválen zákon o župním zřízení na základě velmi racionálních úvah. Toto moderní pojetí státní správy se však nepodařilo prosadit, jednak pro odpor úřednického aparátu, který se nechtěl stěhovat do decentralizovaných míst, jednak pro obavu, že by v některých župách mohla získat německá menšina převahu hlasů. Výsledkem těchto úvah nakonec bylo, že župní zřízení v českých zemích nikdy nevstoupilo v platnost a později v roce 1927 došlo k opětnému uzákonění zemského členění, které se však stalo záhy předmětem rozsáhlé kritiky a ve třicátých letech byly podrobně zpracovány nové návrhy praktičtějšího uspořádání.

Po únoru

Obdobou těchto návrhů z třicátých let bylo pozdější krajské uspořádání po roce 1948, které však již bylo zavedeno autoritativním způsobem. Krajské uspořádání však nikterak nezpochybňovalo účelnost trojstupňové státní správy (obec, okres, kraj). Zavedením krajského zřízení se také neměnily správní a samosprávné kompetence, nýbrž byly pouze přeneseny na jiné územní celky.

Likvidace samosprávy a vznik byrokraticko-centralistického režimu tedy není důsledkem územně-správního členění na kraje, ale vedoucí úlohy komunistické strany a sovětizace národních výborů, zejména správní reformou z roku 1960.

Po listopadu

Vláda premiéra Pitharta se v červnu 1990 usnesla, že považuje „zrušení zemí v roce 1949 a vzniklé územně správní uspořádání z té doby za nespravedlivý akt, vzešlý z byrokratickocentristické praxe“ a že je třeba provést reformu státní správy, při níž by „měly být zrušeny kraje, jako umělý a zbytečný mezičlánek mezi republikou a okresem„.

Již v tomto usnesení je vidět rozpor, neboť státní správa je charakterizována především počtem odvolacích instancí a připouští-li se ve zmíněném usnesení účelnost zemského článku jako druhé instance, pak nelze zároveň hovořit o kraji jako o zbytečném mezičlánku mezi republikou a okresem.

Kromě zmíněného rozporu v programu Pithartovy vlády také dosavadní legislativní kroky v oblasti reformy státní správy (zákon o obcích a zákon o okresních úřadech z roku 1990 novelizované v roce 1992) jasně ukazují, že nebyly připraveny v souvislosti s celkovou koncepcí státní správy a samosprávy a že vedou k systému z ministerstva neřiditelnému, navíc bez dostatečných zpětných vazeb kontrolních finančních i správních. Zkušenosti ukazují, že rozkolísání státního aparátu má závažné důsledky a že pokud se mu chceme vyhnout, je třeba alespoň dvou let k přípravě systémové změny a jejího zavedení k určitému termínu.

Zrušení i poměrně málo rozsáhlé samosprávy na úrovni okresu a kraje, kterou garantoval dokonce již zrušený zákon o národních výborech, a zavedení okresu jako čistě správní instituce, je nutno považovat za neuvážený krok.

Ministerstva se stala odvolacím orgánem vůči rozhodnutím okresních úřadů, tedy všeobecnou druhou správní instancí, což je obdobný nesmysl, jako by byl pokus o zrušení krajských soudů a přenesení jejich úkolů na nejvyšší soud.

Protože však ministerstva komunikují s velkým počtem okresů přímo a kromě toho mají ještě plnit koncepční, řídící, kontrolní, legislativní a normotvornou působnost, je jejich aparát přetížen a narůstá počet úředníků na ministerstvech. K tomu ještě přistoupily kompetenční spory federace a republik, nedodržování zásadních pravidel federalismu a tak výsledek v žádném případě nemůžeme považovat za efektivní a racionální státní správu.

Vedle toho mnohé z kompetencí, které by mohly vykonávat vyšší samosprávné celky, jsou dnes přeneseny do působnosti české vlády.

Pithartem v roce 1992 navrhované roztržení státní správy a samosprávy (zemská a obecní samospráva oproti státní správě na okresech resp. pověřených obecních úřadech) je rovněž naprosto mylným pojetím s prvky provisoria. Státní správa, pokud není vyvažována samosprávou na stejné úrovni, je systémem, který staví zejména přednosty okresních úřadů do těžké situace, neboť mají rozsáhlé rozhodovací pravomoci dokonce i v politických záležitostech okresu, za které obvykle nese odpovědnost samospráva, avšak nejsou demokraticky zvoleni. Naopak zemská samospráva bez správního aparátu je samoúčelnou hříčkou, možná že nejnákladnější ze všech možných řešení. Navrhovaný model tedy nebyl ani efektivní, ani účelný.

V žádném případě nepovažuji za správné jakékoliv provizorní návrhy, jimiž vlastně byly všechny kroky premiéra Pitharta. Správní uspořádání je nutno řešit koncepčně a s rozvahou.

Na tak rozsáhlém území, jako je například Morava, nelze skutečnou samosprávu vykonávat, neboť by se stala nedostupnou pro vlastní obyvatele, zároveň by taková samospráva nebyla schopna být skutečným reprezentantem spravovaného území, neboť například problematika Brna a jeho okolí je podstatně odlišná od problematiky Ostravska, Olomouce či Valašska. Pouhé nahrazení takzvaného „pragocentrismu“ „brnocentrismem“, které by mohlo být pro Olomouc či Ostravsko ještě tíživějším, nelze pokládat za skutečné řešení pro otázky, které by měly spadat do samostatné působnosti vyšších územních celků.

Dnes

V žádném případě se nelze smířit provizorním opatřením, změny je sice možné provádět v postupných krocích, ale na základě jasné koncepce.

Zásadně však je třeba odmítnout, aby namísto analyzování příčin a kořenů problému a racionálního návrhu řešení byla pouze proklamována ideologická hesla například o moravské identitě a ultimativní požadavky, které nemohou vést k řešení problému a jenom vyvolávají politickou destabilizaci.

Česká republika potřebuje racionální soustavu řízení státu. Výchozí otázkou při tom je, na jakých územních celcích je potřebná a uskutečnitelná samospráva. Státní správa se totiž do značné míry může přizpůsobit.

Nepochybuji o správnosti zavedení samosprávy v obcích a domnívám se, že na základě několika následujících obecných pravidel je možné nalézt řešení pro hledaný vyšší stupeň samosprávy:

1) Vyšší samosprávné územní obvody musí respektovat zeměpisná, demografická, dopravní, hospodářská, kulturní i historická hlediska tak, aby tyto územní celky splňovaly pokud možno co nejvíce těchto hledisek, tedy aby byly homogenní a přirozené.

2) Na všech stupních, na nichž existuje potřeba rozhodování v samostatné působnosti, budovat jako protiváhu státní správy přímo volenou samosprávu. Organizace státní správy i samosprávy musí odpovídat hledisku řiditelnosti.

3) Státní správu s ohledem na tradici budovat jako trojinstanční.

4) Při rozdělení kompetencí mezi jednotlivé úrovně (instance) vycházet z principu subsidiarity (tj. kompetence jsou svěřeny nejnižšímu stupni, na němž je účelné je vykonávat).

Při tom je nutno také zohlednit kontrolní a sistační pravomoci, následně zajistit úpravu daňového systému (časově i věcně navazující) a finanční vyrovnání mezi obcemi a vyššími samosprávnými celky atd.

V současné době máme zavedenu strukturu okresů, resp. pověřených obecních úřadů, které jsou pro občany dopravně dostupné, nejsou v rozporu s kulturní a historickou tradicí a jsou schopné plnit funkce první instance státní správy. Bez rizika rozpadu státní struktury je nelze zrušit, neboť se dosud ještě plně nevzpamatovaly z kompetenčních přesunů po zrušení KNV. Jejich sdružováním do větších celků (s minimálními změnami hranic) lze vytvořit racionální druhý stupeň státní správy i samosprávy. Název druhého stupně není rozhodující, je možno vybrat např. z následujících variant: regiony, župy, kraje, země, oblasti, spádové oblasti.

V počtu a tedy i ve velikosti těchto celků je jistá variabilita. Dopustím se zjednodušení a budu se dále zabývat pouze dvěma variantami.

V první variantě lze za optimální z hlediska koordinovatelnosti z ministerstva považovat počet 13 – 20. Znamená to při přibližně 80 okresech vytvoření celků vždy ze tří až čtyř dnešních okresů. Při tom lze částečně zohlednit vyhovujícím způsobem historické a kulturní tradice regionů (např. Valašsko, Hanácko a pod.), které mají nepochybně povahu samosprávného území.

Ve druhé variantě můžeme uvažovat počet 7 – 10, což je počet rovněž snadno koordinovatelný. V takovém případě by se každý samosprávný celek skládal přibližně z osmi až deseti dnešních okresů.

První varianta představuje samosprávu pro občana dostupnější, druhá by se mohla ukázat jako výhodnější, pokud by se v budoucnu objevila integrační tendence na úrovni obcí. Obě lze však považovat za vcelku efektivní.

Protože se však první varianta má malou podporu v politických stranách zastoupených v ČNR, zdá se být druhá varianta větších celků pravděpodobnější.

Podmínkou pro určení definitivních hranic samosprávných regionů je na omezenou dobu umožnit poměrně jednoduché územní změny, případně s využitím referenda o vedení hranic mezi regiony.

Zůstává otázka, zda a jak vyřešit historický fenomén zemí, které měly v minulosti téměř vždy navzájem poněkud asymetrické postavení.

Jednou z možností, zdá se že tou nejpohodlnější, by bylo tuto skutečnost prostě ignorovat. Jiným způsobem, jak dát této historické asymetrii výraz, by bylo vytvoření zemských svazů (možná fakultativních – dobrovolných) s taxativně vymezenými pravomocemi. Obdobně totiž vyřešili stejnou historickou asymetrii například v Severním Porýní-Vestfálsku, kde jsou oba svazy financovány z příspěvků obcí a jejich nepřímo volené orgány mají ve své působnosti budování dálnic, spravování psychiatrických léčeben a podobně.

Dosud nerozhodnutá je také otázka, co z oblasti samosprávy má být zakotveno v ústavě.

Spíš než o stanovení počtu samosprávných celků by ústava měla usilovat o pojetí obcí i regionů jako samosprávných veřejnoprávních korporací obcí s povinným členstvím na územním principu. (Obdobně by měly být zakotveny i profesní samosprávné veřejnoprávní korporace – komory.)

Každopádně je potřebná ochrana práv územní i profesní samosprávy zákonem (asi ne nutně ústavním) proti neopodstatněným zásahům státu a možnost soudního přezkoumání případných sporů, ale zároveň je nutná ochrana práv občanů proti rozhodování samosprávy; (která by byla dostatečně zakotvena v listině základních práv a svobod, pokud bychom ovšem považovali samosprávné jednotky za veřejnoprávní korporace).

Závěr

Na závěr musím podotknout, že shora uvedené názory nejsou stranickým pohledem, ale spíš pokusem o zahájení skutečného dialogu a výměny názorů na tento problém. Nezbývá, než si přát, aby argumenty zazněly dříve, než svou nerozhodností způsobíme sami sobě zbytečné problémy, kterých máme dozajista až dost.