Články

1.5.1991

1. Korporace

Pojem „samospráva“ se používá ve dvojím významu. Politickou samosprávou se rozumí podle anglosaského vzoru (self-government) potřeba, aby byly vyřizovány veřejné správní záležitosti volenými laiky na místo úředníků. Samosprávou v právním významu se rozumí plnění veřejných správních záležitostí nestátními jednotkami, které jsou právním subjektem.

Typickým příkladem jsou veřejnoprávní korporace. Od ostatních právních subjektů (veřejnoprávních zařízení a nadací) se korporace liší tím, že korporace je založena na členském principu. Lze rozlišovat hierarchicky nebo kolektivně strukturované korporace. V žádném případě však samosprávné korporace nemohou být nezávislé na státu. Jako součást státní struktury vždy podléhají státnímu dozoru. V protikladu ke státní správě se však dohled netýká všech záležitostí (jako odborný dohled), nýbrž omezuje se na právní a finanční dohled. V těchto mezích má samosprávná korporace autonomii, to znamená právo spravovat si vlastní záležitosti samostatně. Samospráva je vykonávána nositeli, kteří jsou územně příslušní (územní korporace), u nichž členství je vázáno na místo trvalého bydliště. Příkladem jsou obce a vyšší samosprávné územní celky. Korporativní samosprávy využívají především hospodářské a sociální správy. Mají-li mít povinné (nucené) členství, musí k tomu být zmocněny zákonem.

Korporace profesně stavovských samospráv jsou zřizovány k plnění určitých úkolů, které stát přenáší v profesní oblasti přímo na ty, kdo dané povolání vykonávají (řemeslnické, advokátní a lékařské komory). Jako původní příklad smíšené formy mezi orgánem představujícím státní správu a korporativní samosprávu v oblasti výzkumu a výuky lze uvést vysoké školy. Naopak ačkoliv církve mívají ústavní status korporace, nepatří mezi samosprávné korporace v tomto smyslu, neboť nepodléhají ani státnímu dozoru, ani na ně nejsou přeneseny úkoly státu.

2. Lékařské komory

Pokusíme-li se nastínit možnosti řešení státního dohledu nad výkonem lékařského povolání, je nutné stanovit jaké úkoly má plnit.

Historicky komory vznikly jako nadstavba nad soukromými praxemi lékařů. Stát však od jistého stupně vývoje potřebuje vykonávat odborný dohled nad všemi živnostmi, tedy i nad živností lékařskou. Nelze však pominout specifičnost lékařského povolání, které je povoláním a ne pouze zaměstnáním (obdobně jako advokáti, duchovní), tedy je vybaveno zvláštní důstojností. Protože však státní inspekce nad výkonem lékařského povolání by byla jednak obtížně proveditelná, neboť jde o odborné záležitosti, jednak i nedůstojná, přistupuje stát na to, že umožní lékařskému stavu vykonávat tento odborný dohled prostřednictvím samosprávné korporace. V tomto smyslu tedy plní komora funkci státního dohledu zástupně za stát. Bere na sebe jistou část jeho úkolů (povinností) a naopak dostává jistá privilegia.

Jako příklad může sloužit právo řešit spory mezi členy komory, k nimž pochopitelně dochází stejně jako v každé živnostenské profesi. Bylo by však narušením důstojnosti lékařského stavu, kdyby se tyto spory (leckdy finanční) měly řešit obecným správním postupem, případně soudně, a v důsledku toho i veřejně. Proto stát umožňuje komorám pokusit se takové případy urovnat samostatně a protože takové vnitřní řízení vyžaduje obvykle jistý čas, stát považuje toto řízení za potřebné a prodlužuje lhůty jinak stanovené ve správním řízení o tuto dobu.

Samosprávné pojetí komor naopak vede k posílení kolegiality a tedy i vzájemné solidarity. Aby nedocházelo ke křiklavým sociálním případům, zřizují si komory zpravidla sociální fond, z nějž podporují věkem starší lékaře již nevykonávající praxi, vdovy a sirotky po lékařích. Rovněž plní roli jakéhosi pohřebního bratrstva a přispívají na pohřeb svých členů. Vedení sociálního fondu však musí odpovídat předpisům a musí tedy mít správní radu fondu a dozorčí radu jako finanční kontrolní orgán. Orgány spravující sociální fond se z praktických důvodů oddělují od vedení komory, které plní odborné úkoly. Aby nedocházelo k nespravedlivému zvýhodňování některých členů komory správní radou, zřizuje se ještě odvolací orgán, pochopitelně nezávislý na všech výkonných orgánech komory.

Úkolem státu (ministerstva zdravotnictví) je vést evidenci všech osob oprávněných k výkonu lékařského povolání, tedy všech absolventů vysokých škol a nostrifikovaných lékařů. Ti mohou své vzdělání uplatňovat podle vlastního rozhodnutí různým způsobem.

Někteří z nich například ve státním aparátu (vojenští, soudní a policejní lékaři); v těchto případech dohlédací povinnost náleží státu a je nezastupitelná. Ve státní správě platí princip podřízenosti, každý státní zaměstnanec tedy plní příkazy nadřízeného a v případě neuposlechnutí je sankcionován. To je k dnešnímu dni pozice všech lékařů, neboť také plat je jim vyplácen ze státní pokladny.

Jiní lékaři se rozhodnou vykonávat soukromou praxi a proto je třeba zajistit, že tak budou činit na dostatečné odborné úrovni. Proto patří lékařské komory v řadě zemí do kategorie veřejnoprávních korporací s nuceným členstvím, rozumí se pro všechny soukromé lékaře. Nucené členství však lze zavést pouze na základě zákona.

Pokud by komora neměla mít nucené členství, pak není důvod její existenci upravovat zvláštním zákonem a lékaři se mohou sdružit na základě spolčovacího zákona. I taková varianta existuje v některých zemích a k členství v komoře jsou lékaři nuceni ekonomickými prostředky – to jest výhodami, které komora poskytuje. Vedle nepodstatných výhod jako je sleva při zakupování publikací (kterou rád poskytne každý nakladatel, bude-li mít komorou smluvně zajištěn odběr velkého množství výtisků) popřípadě při zakupování publikací vydaných přímo komorou pro své členy za režijní cenu, poskytuje komora zásadní výhody při jednání a uzavírání smluv s nemocenskou resp. zdravotní pojišťovnou. Pro individuálního lékaře by to znamenalo v podstatě zaměstnat vlastního právníka.

Pokud jde o stížnosti pacientů na výkon lékařského povolání, řeší je zpravidla soud. Kdyby je měla řešit komora, hrála by zároveň vůči dotčenému lékaři roli jak soudce (vyřizuje stížnost), tak obhájce (zastupuje u soudu lékaře prostřednictvím vlastního právníka).

Jinou otázkou je řešení odborných otázek, které zpravidla laický pacient nedokáže posoudit. Zato kolegové mezi sebou podstatně lépe vědí o kladech i záporech svých kolegů a s námitkami k práci kolegy se obracejí na orgány komory (čestná rada podle schváleného zákona). Ty vůči členům komory vykonávají disciplinární pravomoc (pokuty, k nimž je nutné zmocnění zákonem) a tak velmi účinně plní kontrolní funkci uloženou státem.

Stížnosti na chování lékařů vůči pacientům se zpravidla u soukromých praxí nevyskytují, pokud nepřekračují zákonné normy, může je rovněž řešit komora.

Pokud komora neplní úkoly, které na ní stát přenesl, vyhrazuje si stát prostřednictvím svého orgánu (ministerstvo zdravotnictví) právo rozpustit orgány komory a vyhlásit jejich novou volbu, což je sice zásah do samosprávy komory, avšak nutný z hlediska splnění funkcí, jež musí stát garantovat.

Protože studenti lékařských fakult budou pravděpodobně po skončení školy členy komor, umožňují jim komory členství již během studia, projeví-li o to zájem. Členství (mimořádné) je sice neopravňuje k výkonu lékařského povolání, ale umožňuje jim podílet se na výhodách při nákupu odborných publikací popřípadě při účasti na odborných přednáškách.

Jinou funkcí, kterou stát na komoru přenáší, je spolupráce při sestavování statistických podkladů, které jak se ukazuje mohou být velmi významné. Bez spoluúčasti komory by stát musel zvláštním zákonem stanovit pro všechny praktické lékaře povinnost poskytovat požadované údaje.

Protože stát komoru zákonem zřizuje a považuje ji tím za partnera v jisté oblasti, očekává také, že se bude komora spolupodílet na připomínkovém řízení u legislativních předloh týkajících se zdravotnictví. Rovněž umožňuje stát komoře obracet se na orgán státní správy (ministerstvo zdravotnictví) nebo samosprávy (obec) s připomínkami ke stavu zdravotní péče a předkládat návrhy. Zároveň však stát stanoví nepolitičnost komory.

Rozdílné může být začlenění pravidel funkce komory (jednacího řádu) do zákona. Obecně lze říci, že by zákon měl stanovit nejnutnější pravidla. Není-li to však učiněno, podléhají jednací řády komory schválení orgánem státní správy (buď ministerstva zdravotnictví, nebo, kvůli zajištění nezaujatosti, ministerstva vnitra).

Problémem při vytvoření komory je to, že naše ústava v současné době nezná pojem veřejnoprávního subjektu, pro který platí, že vše, co není zákonem stanoveno je zakázáno. Ačkoliv jsou samosprávné korporace deklarovány jako subjekty soukromého práva (právnické osoby), již ze skutečnosti, že jejich existence je podmiňována vydáním zákona, vyplývá, že přestávají být soukromoprávním subjektem. Důsledná aplikace soukromoprávního pojetí (to jest pricipu, že co není zákonem zakázáno, je dovoleno) by znamenala, že se zákon zredukuje na pouhých několik odstavců týkajících se přenesení působnosti státu na existující samosprávnou organizaci. Nutno však připomenout, že není zvykem zákonem ukládat povinnosti vybraným soukromoprávním subjektům, neboť by to znamenalo porušení principu právní rovnosti a stalo by se to nebezpečným precedentem. Proto lze například pochybovat i o správnosti ustanovení, že lékařská komora má být svolána jinou samosprávnou organizací (Svazem lékařů), jíž to přikazuje zákon. Stejnou pochybnost by ale bylo možné vznést i nad zákonem o obcích. Lze konstatovat, že náš právní řád trpí prozatím velkými vnitřními rozpory.